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分析我國業(yè)主委員會制度的缺陷及其完善
本文從分析諸如業(yè)主委員會法律地位不明確，組建困難，經(jīng)費難，缺乏對業(yè)主的約束機(jī)制，成員多為義務(wù)工，缺乏相應(yīng)的利益保障等缺陷入手，找出其中存在的問題和導(dǎo)致缺憾的原因，并提出相應(yīng)的對策。
一、業(yè)主委員會制度存在的缺陷
《物業(yè)管理條例》盡管實施了近四年，但由于物業(yè)管理在我國起步較晚，有關(guān)立法不健全，實踐操作不夠規(guī)范，業(yè)主委員會制度也存在著許多缺陷。
(一)業(yè)主委員會的法律地位不明確。《物業(yè)管理條例》規(guī)定：“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。而對于業(yè)主委員會的法律地位和性質(zhì)，《條例》的定性十分模糊，在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對業(yè)主委員會的法律定位爭議也非常大：第一種觀點認(rèn)為業(yè)主委員會不應(yīng)該具有法人資格，不能獨立進(jìn)行民事活動和承擔(dān)民事責(zé)任；第二種觀點認(rèn)為，應(yīng)由法律賦予業(yè)主委員會社團(tuán)法人地位，規(guī)定相應(yīng)的登記制度，使業(yè)主委員會能獨立進(jìn)行民事活動，獨立承擔(dān)民事責(zé)任；第三種觀點認(rèn)為，應(yīng)借鑒法國、香港等國家和地區(qū)立法，規(guī)定物業(yè)小區(qū)應(yīng)成立具有法人資格的業(yè)主團(tuán)體，業(yè)主委員會為業(yè)主團(tuán)體的常設(shè)事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。依據(jù)現(xiàn)行法律，作為業(yè)主權(quán)利組織的業(yè)主委員會既不是獨立的法人實體，也不具社團(tuán)組織的地位，更不能單獨設(shè)財務(wù)，無名無分使業(yè)主委員會行使權(quán)利不可避免地要面對重重阻礙。在日漸增多的房地產(chǎn)糾紛中，業(yè)主委員會作為廣大業(yè)主的維權(quán)代表，能否以原告的身份坐在法庭上，法院對此認(rèn)識不一：有的法院認(rèn)為，以業(yè)主委員會的名義提起訴訟有違法律規(guī)定，但有的則允許代表起訴，雖然目前在物業(yè)管理實務(wù)中人們普遍把業(yè)主委員會作為其他組織來對待，但是從法律責(zé)任上分析，業(yè)主委員會委員或者業(yè)主不可能對業(yè)主委員會的行為承擔(dān)最終責(zé)任。也就是說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，業(yè)主委員會目前并不具備任何法律主體資格。業(yè)主委員會的性質(zhì)有待于法律做出規(guī)定。
(二)業(yè)主委員會組建困難。當(dāng)前，成立業(yè)主委員會非常困難，需要聯(lián)合多個機(jī)構(gòu)，經(jīng)過數(shù)道程序，耗費大量時間才能完成。單以北京市朝陽園為例，從業(yè)主第一次去小區(qū)辦咨詢成立管委會到最后獲得備案，用了18個月時間。
1.業(yè)主委員會籌辦程序繁瑣，缺乏有效的運行機(jī)制�！稐l例》第十條規(guī)定：“同一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會”。建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》第五條規(guī)定：“業(yè)主籌備成立業(yè)主大會的，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)的指導(dǎo)下，由業(yè)主代表、建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)組成業(yè)主大會籌備組，負(fù)責(zé)業(yè)主大會籌備工作”。這就是說，如果建設(shè)單位(包括公有住房出售單位)不參加業(yè)主大會籌備組，業(yè)主大會就不可能成立，也就不可能產(chǎn)生業(yè)主委員會�，F(xiàn)實生活中建設(shè)單位和前期物業(yè)管理公司出于利益考慮而不愿意成立業(yè)主大會。首先，籌辦業(yè)主委員會并不能給開發(fā)商帶來任何經(jīng)濟(jì)效益，反而要承擔(dān)一定的費用；大多數(shù)開發(fā)商都不愿籌辦業(yè)主委員會。其次，籌辦業(yè)主委員會也不能給負(fù)責(zé)前期物業(yè)管理的物業(yè)管理公司帶來任何經(jīng)濟(jì)效益，反而要承擔(dān)一定的費用。業(yè)主委員會一旦成立后，如果它與業(yè)主們在前期物業(yè)管理工作過程中有矛盾，就極有可能在業(yè)主委員會成立后被解聘。出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，前期物業(yè)管理公司也不會主動籌辦業(yè)主委員會。值得我們注意的是，現(xiàn)今已成立的業(yè)主委員會多數(shù)是由業(yè)主自發(fā)籌辦的。業(yè)主個體對成立業(yè)主委員會的積極性并不高，只有在與開發(fā)商或是前期物業(yè)管理公司發(fā)生了糾紛且得不到行政管理部門的妥善解決，處于無奈的境地的情況下，才自發(fā)籌辦業(yè)主委員會，來行使自己的合法權(quán)利，以求與開發(fā)商或是前期物業(yè)管理公司抗衡。另外《條例》雖然也規(guī)定了房地產(chǎn)主管部門和街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)對成立業(yè)主委員會具有指導(dǎo)責(zé)任，但缺乏考核指標(biāo)，對成立業(yè)主委員會積極性不高。這種業(yè)主委員會的籌辦機(jī)制是造成業(yè)主委員會建立少的制度障礙。
2.業(yè)主委員會成立大會難召開。一個普通的物業(yè)小區(qū)，建筑面積也有十幾萬平方米，有愈千戶居民。把這么多的單個業(yè)主按照一定的程序要求組合起來，建立起一個合法的業(yè)主委員會，無疑是一個繁重而漫長的過程，會有許多明顯存在和難以預(yù)料的事情發(fā)生。首先，業(yè)主眾多，情況各異，召集開會非常困難；其次，受業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司的糾紛困擾，難以形成召開大會的前提條件；最終，由于幾方意見始終不能統(tǒng)一，不但使業(yè)主委員會一直無法成立，而且糾紛也得不到相應(yīng)的解決。因此，至今大部分城市社區(qū)的居民小區(qū)沒有業(yè)主委員會。
3.業(yè)主大會難以形成有效表決。首先，各地政府都遵循了“業(yè)主的表決權(quán)屬于物業(yè)所有人，每一個業(yè)主票數(shù)的權(quán)重是由每個業(yè)主所擁有的物業(yè)份額來決定”的原則，規(guī)定表決權(quán)按照面積計算，由此出現(xiàn)少數(shù)或部分產(chǎn)權(quán)人控制或操縱業(yè)主大會的局面。其次，法律對于法定表決票數(shù)的規(guī)定，實際上是比較難以達(dá)到的�！稐l例》規(guī)定：召開業(yè)主大會應(yīng)由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)持有1/2以上投票權(quán)的業(yè)主參加；建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》規(guī)定：業(yè)主大會做出決定，必須經(jīng)過與會業(yè)主所持投票權(quán)1/2以上通過。業(yè)主大會做出制定和修改業(yè)主公約、業(yè)主大會議事規(guī)則、選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)、專項
分析我國業(yè)主委員會制度的缺陷及其完善提要：明確業(yè)主委員會的法律地位。《條例》確立由全體業(yè)主組成的業(yè)主大會作為代表全體業(yè)主公共利益的立法精神是正確的
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維修資金使用、續(xù)籌方案的決定，必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過。實踐中，湊齊1/2以上具有投票表決權(quán)的業(yè)主出席業(yè)主(代表)大會非常困難；要想再經(jīng)過與會1/2或2/3以上投票權(quán)業(yè)主表決同意，更非易事。業(yè)主有自己的工作和活動空間，自由度較高，對表決事項的意見多數(shù)是較為分散，集體討論很難做到，對于大型居住小區(qū)來說更是如此。
4.審批備案糾紛多。一是政府房地產(chǎn)行政主管部門對小區(qū)業(yè)主委員會的備案登記申請予以備案，認(rèn)可該業(yè)主委員會成立合法。但是，同一小區(qū)內(nèi)的另一些業(yè)主認(rèn)為該業(yè)主委員會是非法成立的，請求人民法院撤銷備案登記。二是房地產(chǎn)行政主管部門認(rèn)為備案材料不符合法定條件，做出不予備案的決定，提起申請的業(yè)主不服，提起行政訴訟，要求撤銷不予備案的決定，予以備案。三是房地產(chǎn)行政主管部門既不予以備案，也不說明不予以備案的理由，遲遲不予答復(fù)，業(yè)主要求房地產(chǎn)行政主管部門履行法定職責(zé)。這些案件的產(chǎn)生原因一是業(yè)主之間在成立業(yè)主委員會的過程當(dāng)中意見不一致，發(fā)生較大的利益沖突；二是因為業(yè)主之間、業(yè)主與開發(fā)商、與物業(yè)管理公司之間存在一些矛盾沒有解決，不論備案與否，都會有一方當(dāng)事人提出異議；三是街道辦事處在籌備過程中與業(yè)主發(fā)生爭議，認(rèn)為業(yè)主委員會的成立不符合街道辦事處的要求。不論出現(xiàn)哪一種情況，政府主管部門都會成為被告。
(三)業(yè)主委員會籌措經(jīng)費難，不能有效地開展管理活動。業(yè)主委員會要維持正常的運作，必須具有一定的費用。雖然《業(yè)主大會規(guī)程》對業(yè)主大會和業(yè)主委員會開展工作的經(jīng)費作了規(guī)定，即業(yè)主大會和業(yè)主委員會開展工作的經(jīng)費由全體業(yè)主承擔(dān)。業(yè)主委員會的活動經(jīng)費由業(yè)主大會或業(yè)主代表大會決定，可以由業(yè)主支付，也可以在公用設(shè)施的收益或物業(yè)維修基金的利息中支付。但是，很多業(yè)主認(rèn)為，業(yè)主委員會是群眾自治性組織，具有業(yè)余性和公益性的特點，業(yè)主是自愿加入業(yè)主委員會，為全體業(yè)主服務(wù)是業(yè)主委員會成員的義務(wù)，很多業(yè)主不愿意交錢給業(yè)主委員會作為活動經(jīng)費。由于沒有資金，業(yè)主委員會的工作也處于停頓狀態(tài)，其職能難以發(fā)揮。(四)缺乏對業(yè)主的約束機(jī)制。許多成立業(yè)委會的小區(qū)訂立了《社區(qū)自治公約》、《業(yè)主公約》，但這些《公約》在現(xiàn)實生活中的執(zhí)行情況并不樂觀，甚至形同虛設(shè)。許多業(yè)主認(rèn)識不到業(yè)主委員會對維護(hù)自身合法權(quán)益的重要性，片面認(rèn)為自己買了房子，房子就是自己的了，不用再交物業(yè)管理費，業(yè)主委員會與物業(yè)公司簽訂的服務(wù)合同，不是他們簽的，與他們無關(guān)，因此拒交物業(yè)管理費，并“理直氣壯”地對物業(yè)公司說：“我沒有與你簽合同，要錢找業(yè)主委員會去�！睒I(yè)主委員會上門做工作，也往往被業(yè)主頂回來：“關(guān)你什么事?還以為你真的是個官?”還有個別業(yè)主私自利用公地亂搭亂建，對業(yè)主委員會的規(guī)勸根本不聽。對諸如此類的事件，業(yè)主委員會缺乏有效的制約機(jī)制。
(五)業(yè)主委員會成員多為義務(wù)工，缺乏相應(yīng)的利益保障�！稐l例》規(guī)定“業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任�！痹谑袌鼋�(jīng)濟(jì)條件下，業(yè)主委員會委員要花費大量的時間和精力才能做好物業(yè)管理工作，如果不能取得合理報酬，完全憑著公益心為全體業(yè)主服務(wù)，可能在短時間內(nèi)能夠做到，但是無論誰成為業(yè)主委員會委員，期待其長時間地、無償?shù)鼗蚬ぷ髁颗c報酬不對稱地為大家服務(wù)，是不大可能的。一個穩(wěn)定有效的業(yè)主委員會運行機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在合理的利益平衡的基礎(chǔ)上，而不是建立在對業(yè)主委員會委員的道德企盼上。但在實際生活中，業(yè)主委員會委員大多無償服務(wù)，個別實行津貼補(bǔ)助的也往往因為沒有制度規(guī)定，而引來眾多質(zhì)疑。在這種情況下，業(yè)主委員會成員時常輪換，難以保持工作的連續(xù)性。可以說津貼問題直接關(guān)系到業(yè)主委員會的穩(wěn)定性和工作的有效性。
二、完善業(yè)主委員會制度的對策
(一)明確業(yè)主委員會的法律地位�！稐l例》確立由全體業(yè)主組成的業(yè)主大會作為代表全體業(yè)主公共利益的立法精神是正確的，但因未準(zhǔn)確界定業(yè)主委員會的法律主體地位，使得這種精神在實踐中因操作性較差、公共利益不便于維護(hù)而大打折扣。
首先，考慮到業(yè)主大會的涉及面廣、松散性以及會議的操作難度，在確立業(yè)主大會的決策和代表機(jī)構(gòu)地位的同時，賦予業(yè)主委員會一定的決策權(quán)限非常必要。當(dāng)然，這種決策權(quán)也僅限于執(zhí)行當(dāng)中的事項、日常工作當(dāng)中的事項以及一般性的突發(fā)性事件的處理等方面。其次，還應(yīng)明確業(yè)主委員會在決策權(quán)限范圍內(nèi)代表性的問題�！稐l例》僅明確了一項業(yè)主委員會可以代表業(yè)主大會的情形，即可以代表(以公章形式)業(yè)主大會和選聘的物業(yè)公司簽署物業(yè)服務(wù)合同。因此，要明確業(yè)主委員會在決策范圍內(nèi)的事項、以其名義從事的代表業(yè)主大會的活動以及所擁有的法律效力。再次，關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)管理訴訟主體的缺位問題，國家的法律、法規(guī)可賦予業(yè)主委員會訴訟主體地位，使其具有法人資格。
(二)建立專門的業(yè)主委員會籌辦機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府在業(yè)委會組建中的作用。業(yè)主委員會不同于其他自治性組織，它是業(yè)主利益的代表。如果沒有業(yè)主委員會，小區(qū)物業(yè)的各項監(jiān)督和管理工作就很難開展，業(yè)主難以形成合力，其權(quán)益也難以得到維護(hù)。所以，為了維護(hù)業(yè)主的利益和小區(qū)的良好秩序，政府應(yīng)該像成立社區(qū)居委會那樣，牽頭組建首屆業(yè)主大會和業(yè)主委員會，幫助各小區(qū)組建起一支高素質(zhì)、有權(quán)威、有信譽(yù)、能正確發(fā)揮作用的業(yè)主委員會隊伍。同時，相關(guān)法律、法規(guī)還應(yīng)明確業(yè)主委員會的成立時間和期限，并簡化業(yè)主委員會成立的相關(guān)程序。因此，應(yīng)該通過強(qiáng)化政府在業(yè)主委員會組建中的作用，保證業(yè)主委員會的及時建立，使各新建小區(qū)盡快進(jìn)入一種良性的物業(yè)管理狀態(tài)，避免出現(xiàn)小區(qū)公共事務(wù)管理的無序狀態(tài)。
